治理与民主、法治密不可分。民主立法是全过程人民民主在立法领域的具体应用，是推动民主治理、依法治理的有效途径。《北京市接诉即办工作条例》是全过程人民民主的智慧结晶，其立法过程是广泛征求民意、集中反映民智、充分保障民权的过程，彰显了全过程人民民主的价值理念和基本要求，也深化了全过程人民民主在立法工作中的探索和实践。
新时代的基层治理是民主治理，也是依法治理。2019年11月2日，习近平总书记到上海考察调研基层治理，在与参加法律草案意见建议征询会的基层群众交谈时提出：“人民民主是一种全过程的民主，所有的重大立法决策都是依照程序、经过民主酝酿，通过科学决策、民主决策产生的。”可见，“全过程的民主”这个概念本身就是基于民主立法、基层治理的话语情境提出的。在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话中，习近平总书记进一步将“全过程的民主”发展为“全过程人民民主”，突出了“全过程的民主”的人民立场。北京首创的接诉即办改革是一场治理革命，是全过程人民民主在京华大地的落地落实。2021 年9 月24 日，《北京市接诉即办工作条例》（以下简称《条例》）审议通过，成为国内第一部规范接诉即办工作的地方性法规。《条例》是全过程人民民主的智慧结晶，其立法过程彰显了全过程人民民主的价值理念和基本要求。
民主立法是全过程人民民主在立法领域的具体应用，也是推动民主治理、依法治理的有效途径。“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题；不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国；越是强调法治，越是要提高立法质量。”换言之，治好国的前提是立良法，而立良法必须建立在广泛征求民意的基础上。只有建立在民意基础上的法律才是人民期盼的、好的、管用的、能解决问题的良法。当前民主立法过程中的民意征集有线上和线下两种形式。线下主要采取听证会、论证会、讨论会等形式，线上主要是通过互联网向社会公开立法草案、征求意见建议。线上线下两种形式在《条例》的立法过程中都有体现。北京市人大先后两次通过门户网站面向社会公开征求意见，真正实现了“开门立法”。除线上渠道外，北京市人大还多次召开座谈会、论证会，组织人大代表走进代表之家和代表联络站，听取诉求方、接诉方、承办方的意见建议，真正让“民意征求”直通一线；首批10个基层立法联系点在《条例》征求意见的过程中也发挥了其接地气的基层优势和体现民情、反映民需、吸纳民意、集中民智的平台作用，彰显了立法的人民民主本质。在北京市人大常委会第一次审议之后，全市1.1万多名人大代表，深入到300多个代表之家、2100多个代表联络站以及社区、村镇，听取、征求了近7万名基层工作人员、市民群众的意见。基层的意见建议真正成为高质量立法的源头活水。 人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度，也是实现民主立法的主要渠道。人民代表来自人民，代表人民行使包括立法权在内的民主权利，体现的是人民主权这一立法权力的本质属性。党的十九大报告强调：“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力”“发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用” 。《条例》是富有首都特色的地方性法规，其立法工作由北京市人大主导。人大代表“家”“站”和基层立法联系点为立法机关与普通民众搭建起了信息沟通、意见交流的桥梁，也使全过程人民民主的基本要求具体落实到立法实践中来。通过向下延伸，任何阶层、任何群体、任何人都能够对《条例》这一紧贴百姓生活的法律发表意见，从而使高大上的立法进入寻常百姓家，解决了以往立法工作中的“专家化”问题，弥补了弱势群体、普通群众意见表达不畅的不足，保证了立法民意搜集的广泛性和立法的民意基础；通过向上直通，人大代表将挖掘和整合的基层民意融入法律条文中，使法律真正反映人民意愿、维护人民利益，提升了立法的科学性和民主性。
协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。党的十九大将中国式民主的过程表述为“五大民主”，即在原来的选举民主、决策民主、管理民主和监督民主“四大民主”的基础上增加了“协商民主”，突出了全过程人民民主重视协商的价值取向，真正体现了“有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数” 这一人民民主的真谛。立法协商是协商民主在立法领域的重要体现，是科学立法、民主立法、依法立法的重要环节和必然要求。作为专门协商机构的人民政协是立法协商的重要平台。政协组织立法协商，是政协分内之事。政协的性质、地位及其政治协商、民主监督、参政议政职能共同决定了政协是最有优势把方方面面的力量组织、团结和凝聚起来的协商机构和平台。近年来，从中央到地方的各级政协都开展了立法协商方面的探索和实践。针对《条例》进行立法协商是北京市2021年10个重点协商议题之一。本次立法协商由市政协社法委牵头组织，在市、区政协两个层面分别调研和征求意见建议。为了做好这项工作，在正式开展协商前，市政协进行了近两个月的前期调研。在协商过程中，市政协通过座谈会、微信群、视频连线等多种形式，明确立法协商的重要环节、步骤和要求；通过统一编发委员学习材料、邀请区政协有关负责同志和委员参加市政协重要调研活动和立法工作情况通报会等方式，为区政协组织开展立法协商提供支持；通过在基层设立的委员工作站密切联系群众，全面掌握立法需求；组织市、区政协委员共同值守12345热线，沉浸式体验接诉即办工作。在这项工作中，市政协共组织开展调研协商活动182次，参加人员3516人次；委员建言1403条，经归纳、梳理和论证形成立法建议67条，几乎涵盖了《条例》的每一章、每一条、 每一款。这些立法建议，既有整体性的意见，也有针对具体条文的建议。在立法协商过程中，市政协始终注重发挥界别特色，广泛联系各界群众，广泛吸纳民情民意、凝聚共识，充分体现了协商民主的精神和全过程人民民主的理念。
民主立法的过程，是保障公民知情权、参与权、表达权、监督权的过程。公民的知情权具体表现为对立法活动的知情，对立法机构态度和行为的知情，对立法背景、原则、条文内容的知情等。参与权强调两个方面。一是在程序上强调通过座谈会、协商会、听证会等多种渠道参与立法规划、起草和讨论等活动；二是在结果上强调民主参与的真实性、实效性，即对提升立法质量起到真正的作用，避免民主参与成为随意的或表面的形式和过场。表达权指的是公民对立法活动、法律条文等有表达意见的自由和权利。表达权不能仅局限在人大代表、政协委员、专家学者范围内，更重要的是要深入倾听基层群众的呼声，畅通弱势群体表达意见的渠道，确保立法符合多数人的意愿。监督权强调的是人民对立法机关的监督。各级人大都由民主选举产生，对人民负责、受人民监督，人大立法理应接受人民的监督。《条例》草案经北京市人大常委会初次审议和二次审议后，两次网上征询意见，同时向社会公开《条例》的立法过程、程序、内容，向公众说明《条例》的立法宗旨、原则、首都特色及其主要争议点，是保障公民知情权的过程。在两次公开征求意见的过程中，市民通过市政府门户网站、信函、电子邮件等多种方式提出宝贵意见、提出立法建议，是在行使参与权、表达权。立法程序、法律条文的公开，民情民意的征集，在保障公民知情权、参与权、表达权的同时，也是为公众提供监督立法过程、立法进展的平台和渠道，是在保障公民的监督权。政协组织立法协商集思广益、察纳雅言，事实上也是在发挥政协的民主监督职责，是一种非权力性的政治监督。以人民为中心是立法工作的基本原则。从《条例》的立法定位来看，“为民服务法”旗帜鲜明地宣示了服务人民的初衷和使命，“首都原创法”是尊重人民首创精神的集中体现，“制度保障法”让人民群众的获得感、幸福感、安全感更可持续，“深化改革法”是以法治思维、法治方式深化接诉即办改革并保证重大改革于法有据；从法律条文看，《条例》倡导全体市民参与接诉即办工作，明确了保护诉求人权益的条款，并对从“诉”到“接”到“办”到主动治理全链条的民主程序进行了全面规定；从立法过程看，立法的各个环节都充分发扬民主、广泛征求民意、集中反映民智、充分保障民权，保证了立法的科学性、民主性。通过一系列程序设计和实践活动，全过程人民民主的理念和要求被贯彻到《条例》的立项、起草、审议、民意征集及公布生效的各个环节，充分体现了人民民主的广泛性、真实性、管用性，也深化了全过程人民民主在立法领域的探索和实践。
作者：孙照红，习近平总书记关于加强和改进人民政协工作的重要思想北京研究基地特约研究员、北京市社会科学院研究员
文章来源：《前线》杂志2021年第11期，原标题“接诉即办立法生动诠释全过程人民民主”
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